La responsabilité du maître de l’ouvrage public est engagée en cas de dommages causés aux usagers par cet ouvrage dès lors que la preuve de l’entretien normal de celui-ci n’est pas apportée, sans que le maître de l’ouvrage puisse invoquer le fait d’un tiers pour s’exonérer de tout ou partie de cette responsabilité (CE, 25/10/2021, n°446976)

L’usager d’un ouvrage public dispose d’un régime juridique favorable en cas de dommages puisqu’il sera dispensé de la preuve d’une faute du maître d’ouvrage : il lui suffit de rapporter la preuve d’une imputabilité.

Il s’agit d’une jurisprudence constante et ancienne.

Mais le Conseil d’Etat a pu rappeler récemment que la qualité d’usager d’un ouvrage public ne dépend pas de l’utilisation de l’ouvrage au moment de la survenance du dommage (CE, 17/01/2020, n°433506).

Vis-à-vis de l’usager, le maître de l’ouvrage public supporte une présomption réfragable de faute : il ne pourra s’exonérer de sa responsabilité qu’à la condition de rapporter la preuve d’un entretien normal de l’ouvrage (en ce sens, pour un entretien normal : CE, 26/09/2007, n°281757). Seule exception, la présomption devient irréfragable en présence d’un ouvrage « exceptionnellement dangereux » (CE, Ass., 06/07/1973, n° 82406) : le maître d’ouvrage ne peut alors échapper à sa responsabilité en rapportant la preuve d’une absence de vice de construction ou d’un entretien normal.

Si le maître de l’ouvrage public ne peut rapporter la preuve de l’entretien normal de son ouvrage, peut-il néanmoins tenter d’invoquer le fait d’un tiers pour s’exonérer de sa responsabilité ?

Par un arrêt du 31 Juillet 1996, le Conseil d’Etat avait répondu à la négative à cette question (CE, 31 Juillet 1996, n° 129158).

Plus récemment, la Cour administrative d’appel de BORDEAUX avait suivi cette jurisprudence sur ce sujet (CAA BORDEAUX, 16/09/2010, n°10BX00370), estimant que :

« Considérant qu’en matière de dommages de travaux publics, seules la force majeure, non invoquée en l’espèce, et la faute de la victime peuvent constituer des causes exonératoires de responsabilité, à l’exclusion du fait des tiers »

Par son arrêt du 25 Octobre 2021 (CE, 25/10/2021, n°446976), le Conseil d’Etat vient confirmer sa jurisprudence et son analyse.

Dans cette espèce :

  • le 12 juillet 2017, le véhicule automobile que conduisait Mme B… a été heurté par une borne escamotable située sur la place Maurice Faure de la commune de Romans-sur-Isère, du fait de la remontée de la borne lors du passage du véhicule.
  • Mme B… a demandé, sur le fondement du défaut d’entretien normal de l’ouvrage, la condamnation in solidum de la communauté d’agglomération Valence Romans Agglo, de la commune de Romans-sur-Isère et de la SMACL en réparation, d’une part, des préjudices financiers résultant des dommages causés à son véhicule, d’autre part, de ses préjudices corporels ainsi que des troubles dans ses conditions d’existence.

Par un Jugement en date du 11 août 2020, le Tribunal administratif de GRENOBLE a rejeté sa demande, aux motifs que

  • si la commune de Romans-sur-Isère avait la qualité de maître de l’ouvrage public à l’origine des dommages et que si la requérante avait la qualité d’usager de cet ouvrage,
  • la responsabilité de la commune ne saurait être engagée au seul motif que la borne avait été malencontreusement actionnée par un tiers.

La victime a formé appel devant la Cour administrative d’appel de LYON qui a transmis la requête au Conseil d’Etat.

Celui-ci énonce clairement que :

« la responsabilité du maître de l’ouvrage public est engagée en cas de dommages causés aux usagers par cet ouvrage dès lors que la preuve de l’entretien normal de celui-ci n’est pas apportée, sans que le maître de l’ouvrage puisse invoquer le fait d’un tiers pour s’exonérer de tout ou partie de cette responsabilité »

avant de censurer le Jugement pour erreur de droit.

La partie n’est cependant pas gagnée pour la victime car devant le Tribunal de renvoi, il pourra être débattu de la faute de la victime, celle-ci pouvant être de nature à réduire (par exemple, pour une faute d’imprudence : CE, 20/06/2007, 256974) voire à exclure son droit à indemnisation.

Dommages travaux publics : Il résulte des dispositions de l’article 2270-1 du code civil que la prescription court à compter de la date à laquelle la victime a une connaissance suffisamment certaine de l’étendue du dommage et non de la date du dépôt du rapport d’expertise (CE, 20/11/2020, n°427254)

En cas de dommages causés à des tiers par un ouvrage public, la victime peut en demander réparation, même en l’absence de faute, aussi bien au maître de l’ouvrage, au maître de l’ouvrage délégué, à l’entrepreneur ou au maître d’œuvre, à moins que ces dommages ne soient imputables à une faute de la victime ou à un cas de force majeure (CE, Sect., Section, 11 octobre 1968, n°69877 ; CE, 26 Février 2001, requête n° 196759). Elle est dispensée de rapporter la preuve d’une faute du maître d’ouvrage, du locateur d’ouvrage ou du maître d’œuvre intervenus à l’acte de construire. Il lui suffit de rapporter la preuve de l’implication de l’ouvrage public dans leur dommage.

Le délai de prescription diffère selon que l’action est dirigée contre une personne publique (prescription quadriennale de l’article 1er de la Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics) ou une personne privée (responsabilité extra-contractuelle : article 2270-1 du Code civil puis article 2224 du même Code avec la réforme de la prescription de la Loi du 17 Juin 2008).

Reste à déterminer le point de départ du délai de prescription, à savoir la manifestation du dommage.

En matière de travaux publics, ce point de départ est d’autant plus difficile à caractériser que le dommage peut prendre plusieurs années avant de se révéler perceptible pour la victime.

Le Conseil d’Etat, par son arrêt du 20 Novembre 2020 (CE, 20/11/2020, n°427254), apporte des précisions, devant conduire le tiers victime à la prudence afin de préserver ses droits.

En l’espèce, sur le plan factuel :

  • au cours du mois de juin 2002, M. et Mme C… ont constaté, à la suite d’importantes fuites d’eau dues à la rupture de la bride d’alimentation en eau sous pression de la borne d’incendie située contre la façade de leur maison, située sur le territoire de la commune de Mauregard (Seine-et-Marne), l’apparition de désordres dans leur propriété.
  • et Mme C… ont demandé, le 28 juillet 2011, au tribunal administratif de Melun la condamnation solidaire de la commune de Mauregard et de la société nouvelle de travaux publics et particuliers (SNTPP) à réparer les préjudices qu’ils ont subis.
  • La présidente du tribunal a désigné, par une ordonnance du 11 mai 2012, un expert dont le rapport, déposé le 21 juillet 2015, a retenu la responsabilité de la SNTPP et de la commune de Mauregard ainsi que de la communauté de communes de la Plaine de France et de la société Lyonnaise des eaux.
  • et Mme C… ont alors demandé au tribunal administratif de Melun la condamnation solidaire de l’ensemble des parties mises en cause par l’expert à réparer leurs préjudices.

Par un jugement du 30 décembre 2016, le tribunal a condamné la société Lyonnaise des eaux à verser à M. et Mme C… la somme de 48 849,92 euros.

Par un arrêt du 20 novembre 2018, la cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’appel de la société Suez Eau France, auparavant dénommée Lyonnaise des eaux, contre ce jugement, ainsi que les conclusions présentées à titre incident par M. et Mme C… et mis les frais d’expertise à la charge de la société.

La société Suez Eau France a formé un pourvoi en cassation contre cet arrêt en tant qu’il a rejeté son appel.

Dans un 1er temps, le Conseil d’Etat revient sur la combinaison des articles 2270-1 et 2224 du Code civil avec la réforme du 17 Juin 2008, avant de rappeler que

  • Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi du 17 juin 2008, les actions en responsabilité civile extracontractuelle se prescrivaient par dix ans à compter de la manifestation du dommage, en application de l’article 2270-1 du code civil.
  • Après l’entrée en vigueur de cette loi, une telle action se prescrit par cinq ans en vertu des dispositions de l’article 2224 du code civil.
  • Toutefois, lorsque la prescription de dix ans n’était pas acquise à la date d’entrée en vigueur de la loi du 17 juin 2008, l’application de l’article 2224 du code civil ne saurait conduire à prolonger la prescription au-delà de la durée de dix ans résultant des dispositions antérieures.

Il s’agit d’une application logique et classique.

Puis, et surtout, dans un 2ème temps, le Conseil d’Etat énonce que « la prescription qu’elles instituent court à compter de la manifestation du dommage, c’est-à-dire de la date à laquelle la victime a une connaissance suffisamment certaine de l’étendue du dommage, quand bien même le responsable de celui-ci ne serait à cette date pas encore déterminé« .

Le Conseil examine ensuite la motivation de la Cour administrative d’appel de PARIS qui a retenu que :

  • les désordres affectant la propriété de M. et Mme C… ont été constatés en juin 2002
  • leurs conclusions indemnitaires dirigées contre la société Lyonnaise des eaux, devenue Suez Eau France, ont été présentées pour la première fois dans un mémoire enregistré au greffe du tribunal administratif de Melun en décembre 2016.
  • l’action ainsi engagée par M. et Mme C… n’était pas prescrite car la prescription décennale résultant des dispositions de l’article 2270-1 du code civil ne courait qu’à compter de la date à laquelle l’identité de tous les responsables potentiels des désordres subis par les victimes avait été révélée à ces dernières
  • en l’espèce, la date du dépôt du rapport d’expertise le 21 juillet 2015.

L’arrêt est censuré par le Conseil d’Etat pour erreur de droit, qui rappelle de nouveau que « la prescription court à compter de la date à laquelle la victime a une connaissance suffisamment certaine de l’étendue du dommage« .

Il reviendra donc aux parties de débattre, devant la Juridiction de renvoi, de la date à laquelle la victime a pu avoir cette connaissance suffisamment de l’étendue du dommage. Autant d’éléments qui doivent être appréhendés, de préférence, préalablement, en expertise.

Déjà, antérieurement, la Cour administrative d’appel de NANTES (CAA NANTES, 3ème Chambre, 31/03/2005, n°02NT00420) avait pu retenir que « si la connaissance par la victime de l’existence d’un dommage ne suffit pas à faire courir le délai de la prescription quadriennale, le point de départ de cette dernière est la date à laquelle la victime est en mesure de connaître l’origine de ce dommage ou du moins de disposer d’indications suffisantes selon lesquelles ce dommage pourrait être imputable au fait de l’administration« .

De même, au sujet d’un préjudice évolutif, le Conseil d’Etat (CE, 06/11/2013, n°354931) a indiqué que :

« Considérant que, lorsque la responsabilité d’une personne publique est recherchée au titre d’un dommage causé à un tiers par un ouvrage public, les droits de créance invoqués par ce tiers en vue d’obtenir l’indemnisation de ses préjudices doivent être regardés comme acquis, au sens de ces dispositions, à la date à laquelle la réalité et l’étendue de ces préjudices ont été entièrement révélés, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés ; que la créance indemnitaire relative à la réparation d’un préjudice présentant un caractère évolutif doit être rattachée à chacune des années au cours desquelles ce préjudice a été subi« .

Dommages de travaux publics et requête en injonction à faire cesser le dommage présentée par le tiers victime : conditions de mise en œuvre et liaison du contentieux (CE, Sect, 6 Décembre 2019, n° 417167)

Les tiers à un ouvrage public bénéficient d’un régime de responsabilité sans faute, plus favorable (en ce sens : CE, 26 Février 2001, requête n° 196759). Ils sont dispensés de rapporter la preuve d’une faute du maître d’ouvrage, du locateur d’ouvrage ou du maître d’œuvre intervenus à l’acte de construire. Il leur suffit de rapporter la preuve de l’implication de l’ouvrage public dans leur dommage.

La réparation pécuniaire peut cependant ne pas suffire, en particulier si le dommage persiste dans le temps.

Le Juge des référés peut prononcer une injonction, laquelle peut s’accompagner de l’astreinte prévue à l’article R. 921-1-1 du Code de justice administrative.

 

Ces dispositions peuvent s’avérer précieuses lorsqu’un dommage lié à un ouvrage public est sur le point de survenir. L’objectif est ici de prévenir plutôt de réparer pécuniairement un dommage. Cette action est cependant soumise à plusieurs conditions :

  • La demande ne doit pas être « manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence du juge administratif « , c’est-à-dire qu’elle doit présenter un lien minimum avec la compétence du Juge administratif. Il conviendra donc d’être prudent avec les EPIC (Etablissement Public Industriel et Commercial)
  • Les mesures sollicitées doivent être utiles et ne se heurter à aucune contestation sérieuse
  • Une situation d’urgence doit être caractérisée.

Le Conseil d’Etat fait cependant une appréciation rigoureuse de la condition de l’urgence (CE, 28 Février 2019, requête n° 424005).

Le requérant, victime et tiers à l’ouvrage public pourra alors tenter, à l’occasion de son recours en plein contentieux aux fins d’indemnisation, de solliciter en outre que la personne publique soit condamnée à prendre toutes les dispositions nécessaires pour mettre fin au dommage.

La Section du contentieux du Conseil vient de prononcer un arrêt important à ce sujet en précisant :

  • Les conditions dans lesquelles le Juge administratif peut délivrer une injonction pour faire cesser le dommage de travaux publics
  • Les conditions de liaison du contentieux dans ces circonstances.

En l’espèce, sur le plan factuel, il convient de retenir que le syndicat des copropriétaires du Monte Carlo Hill a demandé au tribunal administratif de Nice

  • d’annuler la décision de la commune de Beausoleil du 30 septembre 2011 rejetant sa demande de procéder à la réfection de l’étanchéité de la voie piétonne située entre les immeubles de la copropriété
  • d’enjoindre à la commune de procéder à ces travaux ainsi qu’à la réfection des parties d’immeubles affectés par ces désordres
  • de condamner la commune à lui payer la somme de 30 000 euros correspondant à des frais d’étude du géomètre-expert, la somme de 50 000 euros de dommages et intérêts à titre de réparation du préjudice résultant de l’empiètement des bancs sur sa propriété et la somme de 46 756,38 euros à titre de remboursement de frais avancés par la copropriété pour l’entretien des jardinières.

Par un jugement n° 1104067 du 10 janvier 2017, le tribunal administratif de Nice a partiellement fait droit à cette demande en

  • annulant la décision attaquée
  • condamnant la commune à payer au syndicat requérant la somme de 38 920,60 euros
  • mettant à sa charge les frais d’expertise
  • enjoignant à la commune de procéder ou de faire procéder aux travaux de reprise nécessaires pour mettre fin à la défaillance d’étanchéité dans un délai de six mois.

Par un arrêt n°s 17MA01026, 17MA01447 du 9 novembre 2017, la cour administrative d’appel de Marseille a, sur appel de la commune de Beausoleil

  • annulé partiellement ce jugement en tant qu’il a annulé la décision de la commune du 30 septembre 2011 et enjoint à celle-ci de procéder ou de faire procéder aux travaux nécessaires pour mettre fin au défaut d’étanchéité de la voie piétonne
  • rejeté le surplus des conclusions des parties.

Le syndicat des copropriétaires du Monte Carlo Hill a formé un pourvoi contre cet arrêt.

Le Conseil d’Etat a toujours refusé de faire usage de son pouvoir d’injonction, en matière de travaux publics, pour des demandes de démolition ou de modification (par exemple : CAA DOUAI, 29/12/2006, n°05DA01477).

Pour contourner cette difficulté, il revenait alors au demandeur d’attaquer le refus de la personne publique de détruire ou modifier son ouvrage public, en y ajoutant une demande d’injonction (en ce sens : CE, 26/02/2016, n°389258).

Le Conseil d’Etat va expliciter le contrôle qu’il entend opérer, reprenant à son compte une ligne jurisprudentielle développée par plusieurs cours administrative d’appel (CAA MARSEILLE, 05/06/2014, n°12MA00631 ; CAA NANCY, 09/04/2015, n°13NC02290).

Par son arrêt de Section en date du 6 Décembre 2019 (CE, Sect, 6 Décembre 2019, n° 417167), publié au Recueil, le Conseil d’Etat va d’abord rappeler qu’en matière de dommages de travaux publics, le Juge administratif peut délivrer une injonction à une personne publique de prendre les mesure de nature à mettre fin au dommage causé par un ouvrage public, ou à tout le moins les mesures permettant d’en pallier les effets :

  • lorsqu’il prononce une condamnation contre cette personne publique, déclarée responsable de dommages qui trouvent leur origine dans l’exécution de travaux publics ou dans l’existence ou dans le fonctionnement d’un ouvrage
  • lorsque la personne publique comment une faute en s’abstenant de prendre les mesures de nature à y mettre fin ou à en pallier les effets
  • s’il est saisi de conclusions en ce sens
  • en appréciant la situation à la date à laquelle il statue.

Puis le Conseil d’Etat explique sa méthode d’évaluation pour caractériser une faute de la personne publique. Le Juge administratif doit

  • prendre en compte l’ensemble des circonstance de fait à la date de sa décision
  • vérifier si la persistance du dommage trouve son origine dans l’exécution défectueuse des travaux ou dans un défaut ou un fonctionnement anormal de l’ouvrage. Il ne peut pas, par contre, prendre en compte la persistance d’un dommage qui trouverait son origine dans la seule réalisation de travaux ou la seule existence d’un ouvrage
  • si la persistance du dommage trouve son origine dans l’exécution défectueuse des travaux ou dans un défaut ou un fonctionnement anormal de l’ouvrage, alors, s’assurer qu’aucun motif d’intérêt général, qui peut tenir au coût manifestement disproportionné des mesures à prendre par rapport au préjudice subi, ou aucun droit de tiers, ne justifie l’abstention de la personne publique.

Si le Juge administratif ne peut caractériser une faute au regard de ces critères, il ne peut faire droit à une demande d’injonction. Il ne pourra que décider que l’Administration aura le choix entre

  • le versement d’une indemnité dont il fixe le montant
  • la réalisation de mesures dont il définit la nature et les délais d’exécution.

C’est uniquement sur le terrain de la responsabilité pour faute que le Juge administratif pourra délivrer une injonction, le Conseil d’Etat ayant refusé d’étendre cette solution au régime de la responsabilité sans faute des dommages de travaux publics dont bénéficie les tiers à ces ouvrages (CE, 18/03/2019, n°411462).

Pour envisager le prononcé d’une astreinte, le Conseil d’Etat précise

  • qu’il suffira au Juge administratif d’être saisi d’un mémoire sollicitant l’annulation du refus de la personne publique de mettre fin au dommage, assortie de conclusions aux fins d’injonction à prendre de telles mesures
  • que le refus de la personne publique a eu pour effet de lier le contentieux.

Le prononcé d’une injonction figure parmi les modalités de réparations du dommage. D’un recours en excès de pouvoir, le contentieux bascule en recours de plein contentieux, avec la possibilité de recourir aux injonctions.

En l’espèce, pour rejeter la demande du Syndicat de copropriété tendant à ce qu’il soit enjoint à la commune de faire procéder aux travaux de reprise nécessaires pour mettre fin au défaut d’étanchéité de la voie piétonne, la Cour administrative d’appel de MARSEILLE avait estimé que

  • la responsabilité de la commune était engagée vis-à-vis d’un tiers du fait d’un dommage de travaux publics
  • en l’absence de faute de la victime, la commune devait être condamnée à réparer l’intégralité des dommages subis par le syndicat des copropriétaires du Monte Carlo Hill
  • la commune de Beausoleil n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en décidant de ne pas procéder à de tels travaux, eu égard notamment à leur coût au regard des priorités budgétaires de la commune.

L’arrêt est censuré par le Conseil d’Etat, reprochant à la Cour administrative d’appel d’avoir commis une erreur de droit car il lui appartenait de déterminer si l’abstention de réaliser les travaux demandés était, eu égard au coût des travaux rapporté à la gravité du préjudice et à l’existence éventuelle d’une atteinte à l’intérêt général, constitutive d’une faute, après avoir constaté que

  • l’action engagée tendait à la mise en cause de la responsabilité de la commune et non, seulement, à l’annulation du refus de la commune d’exécuter des travaux
  • le dommage perdurait.

Cette décision marque un pas supplémentaire du Juge administratif dans le maniement de son pouvoir d’injonction. Au requérant de bien maîtriser les critères explicités.