Action directe contre l’assureur d’un constructeur intervenu dans le cadre d’un marché public : nécessité de sursoir à statuer dans l’attente de la décision du Juge administratif / Mais compétence du juge judiciaire pour statuer sur la prescription de l’action directe / exclusion des travaux de génie civil de l’assurance de construction obligatoire / exclusion des station d’épuration des activités garanties (C.Cass., Civ. 3ème, 21 Novembre 2019, n° 18-21931)

Le contentieux de la construction nécessite de disposer de compétences transversales, faisant appel à plusieurs domaines du droit, et en particulier le droit administratif, et le droit des assurances.

En effet, certains contentieux concernent la réalisation d’ouvrages réalisés dans le cadre de marché publics, et la question des responsabilités sera alors tranchée par le Juge administratif, qui statuera, classiquement, au regard des dispositions dont s’inspirent les articles 1792 et suivants du Code civil.

Cependant, le maître d’ouvrage, personne publique, pourra tenter de poursuivre l’assureur du constructeur, dans le cadre d’une action directe, et c’est alors que revient la compétence du Juge judiciaire.

L’arrêt de la 3ème Chambre civile de la Cour de cassation permet de revenir sur ces questions, outre celles relatives :

  • Aux travaux couverts par le champ de l’assurance obligatoire
  • A l’étendue des activités garanties.

Les données factuelles de l’espèce sont simples :

  • Pour l’exécution d’un marché public, la communauté de communes du Bocage d’Athis de l’Orne, aux droits de laquelle vient l’établissement public Flers Agglo (l’établissement public), a confié à la société Eparco assainissement (la société Eparco), assurée auprès de la société Axa France IARD (la société Axa) la réalisation de travaux relatifs à une station d’épuration
  • se plaignant de désordres, la communauté de communes a, après expertise, assigné la société Axa en indemnisation de ses préjudices devant le Juge judiciaire.

 

  1. Sur la compétence du juge administratif pour trancher la question de la responsabilité du constructeur :

L’action directe permet de poursuivre l’assureur d’un responsable en vertu des dispositions de l’article L. 124-3 du Code des assurances. La jurisprudence judiciaire s’est assouplie au fil du temps, en dispensant de l’action de rechercher préalablement la responsabilité de l’assurée, ou de déclarer sa créance au passif.

Reste cependant à composer avec la dualité juridictionnelle du système juridique français.

En effet, alors que :

  • La responsabilité du titulaire d’un marché public de travaux relève de la compétence du juge administratif
  • Le Juge judiciaire redevient compétent dès que le contrat unissant le constructeur à un assureur est un contrat de droit privé (l’action directe contre l’assureur est donc rare puisque le contrat ne sera qualifié de droit que s’il répond à la définition de l’article 2 de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001).

 

La solution est bien établie et suivie par :

Dans cette configuration, l’action directe contre l’assureur suppose préalablement une déclaration de responsabilité de l’assuré.

C’est si vrai que l’assureur pourra se prévaloir d’une décision du Juge administratif mettant hors de cause son assuré, pour faire échec à l’action directe, comme l’a statué la Cour de cassation dans son arrêt du 14 Juin 2012 (C.Cass., Civ. 2ème, 14 juin 2012, n°10-17239) :

« Qu’en statuant ainsi, alors que, d’une part, un assureur de responsabilité ne peut être tenu d’indemniser le préjudice causé à un tiers par la faute de son assuré, que dans la mesure où ce tiers peut se prévaloir contre l’assuré d’une créance née de la responsabilité de celui-ci, et que la décision de la juridiction administrative déboutant la commune de sa demande en indemnisation profite dès lors à l’assureur ; que, d’autre part, le juge judiciaire, saisi de l’action directe de la victime contre l’assureur, n’est pas autorisé à se prononcer sur la responsabilité de l’assuré lorsque celle-ci relève d’une juridiction administrative, la cour d’appel a violé les textes susvisés »

Le Juge judiciaire ne peut donc pas se prononcer sur la responsabilité d’un constructeur titulaire d’un marché public (C.Cass., Civ. 1ère, 9 juin 2010, n°09-13026).

En l’espèce, l’assureur soutenait que l’action directe de la Communauté de communes devait être déclarée irrecevable faute de décision du Juge administratif consacrant la responsabilité de l’assurée.

Par un arrêt en date du 3 Juillet 2018, la Cour d’appel de CAEN a rejeté cette fin de non-recevoir, et a ordonné un sursis à statuer, estimant que « si l’article L. 124-3 du code des assurances accordait au tiers lésé un droit d’action à l’encontre de l’assureur garantissant la responsabilité civile de la personne responsable d’un dommage, la question de la responsabilité de la société Eparco relevait de la compétence exclusive de la juridiction administrative« .

Par son arrêt du 21 Novembre 2019 (C.Cass., Civ. 3ème, 21 Novembre 2019, n° 18-21931), la 3ème Chambre civile approuve cette position, qui est conforme à la jurisprudence actuelle.

En conséquence, le sursis à statuer s’impose dans l’attente de la décision du Juge administratif, et cela conformément aux dispositions de l’article 49 du Code de procédure civile.

En l’état actuel de la jurisprudence, sauf direction de procédure, l’assureur ne pourra pas orienter les discussions devant le Juge administratif, le Conseil d’Etat estimant qu’il n’est pas recevable à intervenir (CE, 18 Novembre 2011, n° 346257). Cela ne va pas sans difficultés puisque laissant la possibilité, pour l’assuré, de forcer, par exemple, la qualification décennale, pour s’assurer une prise en charge.

 

  1. Sur la compétence du juge judiciaire pour apprécier la prescription de l’action directe :

Le Juge judiciaire est donc tenu de sursoir à statuer dans l’attente de la décision du Juge administratif avant de trancher la question de l’action directe.

Par contre, il doit répondre aux moyens relevant de sa compétence.

Il en va ainsi de la question de la prescription de l’action directe.

A ce sujet, la Cour de cassation estime, de manière constante, que « l’action de la victime contre l’assureur de responsabilité, qui trouve son fondement dans le droit de la victime à réparation de son préjudice, se prescrit par le même délai que son action contre le responsable et ne peut être exercée contre l’assureur, au-delà de ce délai, que tant que celui-ci reste exposé au recours de son assuré » (C.Cass., Civ. 2ème, 10 février 2011, n°10-14148 et n°10-14581).

Si l’assuré a disparu avant toute mise en cause, c’est donc un délai maximale théorique de 12 années en cas de désordre de nature décennale qui pourra trouver à s’appliquer. Mais la situation sera bien différente si l’assuré a déjà subi un recours. Il faudra alors prendre soin de rechercher la date d’expiration de la responsabilité décennale, ainsi que la date de mise en cause (en ce sens, pour une illustration : C.Cass., Civ. 3ème, 15 mai 2013, 12-18.027).

Cette appréciation relève du Juge judiciaire.

En l’espèce, la Cour d’appel de CAEN a :

  • Posé une question préjudicielle à la juridiction administrative sur la prescription de l’action de l’établissement public contre la société Eparco
  • sursis à statuer sur la fin de non-recevoir tirée de la prescription de l’action de l’établissement public contre la société Axa,

estimant que « l’appréciation de l’acquisition éventuelle de la prescription de l’action directe contre l’assureur suppose préalablement tranchée la question de la prescription de l’action contre l’assuré et que cette question relève de la compétence exclusive de la juridiction administrative« .

Sous le visa de l’article 49 du Code de procédure civile, l’arrêt de la Cour d’appel de CAEN est censuré, la Cour de cassation :

  • rappelant que « toute juridiction saisie d’une demande de sa compétence connaît de tous les moyens de défense à l’exception de ceux qui soulèvent une question relevant de la compétence exclusive d’une autre juridiction« 
  • considérant que « le juge judiciaire, seul compétent pour statuer sur l’action directe de la victime à l’encontre de l’assureur du responsable, est compétent pour statuer sur la prescription de cette action, quand bien même le juge administratif serait seul compétent pour statuer au fond sur la responsabilité de l’assuré« .

Dès lors, la question de la prescription de l’action directe doit être soulevée et débattue devant le Juge judiciaire.

 

  1. Sur l’exclusion des travaux de génie civil de l’emprise des ouvrages soumis :

L’article L. 241-1 du Code des assurances édicte l’obligation d’assurance pour tous les constructeurs. Il en découle la soumission aux clauses types.

Cet article L. 241-1 a connu des modifications depuis la réforme de l’Ordonnance du 9 Juin 2005.

Dans sa rédaction antérieure à cette réforme du 9 Juin 2005, l’article L. 241-1 du Code des assurances énonçait :

« Toute personne physique ou morale, dont la responsabilité peut être engagée sur le fondement de la présomption établie par les articles 1792 et suivants du code civil à propos de travaux de bâtiment, doit être couverte par une assurance.

A l’ouverture de tout chantier, elle doit être en mesure de justifier qu’elle a souscrit un contrat d’assurance la couvrant pour cette responsabilité.

Tout contrat d’assurance souscrit en vertu du présent article est, nonobstant toute stipulation contraire, réputé comporter une clause assurant le maintien de la garantie pour la durée de la responsabilité pesant sur la personne assujettie à l’obligation d’assurance »

Etaient donc soumis à l’assurance obligatoire les travaux de bâtiment.

En l’espèce, s’agissant d’ouvrage de génie civil, la Société AXA avait opposé une exclusion de garantie figurant au contrat.

La Cour d’appel de CAEN avait écarté cette clause, en estimant que « en vertu de la police de « responsabilité décennale génie civil » dite « Genidec », la société Axa garantit le paiement des travaux de réparation de l’ouvrage à la réalisation duquel l’entreprise Eparco a contribué, y compris si cet ouvrage présente des désordres qui le rendent impropre à sa destination, l’arrêt retient que tous les travaux qui constituent un ouvrage relèvent de la garantie décennale s’ils présentent de tels désordres, quand bien même il s’agirait de travaux de génie civil, de sorte que la clause limitative de garantie incluse dans le contrat d’assurance se heurte aux dispositions de l’article A. 243-1 du code des assurances et de ses annexes visant de manière exhaustive les exclusions de garantie« .

Sous le visa de l’article L. 241-1 du Code des assurances, dans sa version antérieure à la réforme de 2005, la Cour de cassation :

  • Rappelle que « selon ce texte, l’assurance obligatoire couvre toute personne physique ou morale dont la responsabilité peut être engagée sur le fondement de l’article 1792 et suivants du code civil, à propos de travaux de bâtiment« 
  • Reproche à la Cour d’appel d’avoir statué ainsi, sans avoir constaté que la construction en question faisait appel aux techniques des travaux de bâtiment « alors que les travaux de génie civil ne sont pas couverts par l’assurance de construction obligatoire, de sorte qu’est valable la clause de définition du risque par laquelle l’assureur précise que le contrat n’a pas pour objet de garantir les dommages qui rendent l’ouvrage impropre à sa destination« .

Il est donc important de veiller à examiner la date des travaux réalisés.

Désormais, c’est vers l’article L. 243-1-1 du Code des assurances qu’il convient de se tourner, pour apprécier le caractère d’ouvrage soumis ou non.

 

  1. Sur l’exclusion des stations d’épuration de l’activité garantie au titre des VRD collectifs

Courant 2018 et 2019, la Cour de cassation a durci sa jurisprudence relative aux activités garanties, en validant une non-garantie pour :

  • Une entreprise qui avait conclu un contrat de construction de maison individuelle alors qu’elle « avait souscrit un contrat d’assurance garantissant uniquement les travaux de techniques courantes correspondant aux activités déclarées de gros œuvre, plâtrerie – cloisons sèches, charpentes et ossature bois, couverture- zinguerie, plomberie – installation sanitaire, menuiserie – PVC» (, Civ. 3ème, 18 octobre 2018, pourvoi n°17-23741)
  • Une entreprise qui « avait souscrit une police garantissant ses responsabilités civile et décennale en déclarant l’activité n° 10 « Etanchéité sur supports horizontaux ou inclinés exclusivement par procédé Paralon» alors qu’elle a « mis en œuvre un procédé d’étanchéité Moplas sbs et non un procédé Paralon » (, Civ. 3ème, 8 novembre 2018, pourvoi n°17-24488)
  • Une entreprise souscriptrice qui n’avait pas réalisé ses travaux en respectant le procédé déclaré (procédé Harnois ; (, Civ. 3ème, 30 Janvier 2019, pourvoi n°17-31121« la cour d’appel a exactement retenu qu’au regard de la réalisation de ce type de travaux, conformément à des techniques particulières nécessitant des compétences spécifiques que l’entrepreneur était supposé détenir à la date de la souscription de son contrat d’assurance, les parties avaient entendu limiter la garantie de l’assureur en sorte que le recours au procédé Harnois contenu dans la clause relative à l’objet du contrat ne constituait pas une simple modalité d’exécution de l’activité déclarée, mais cette activité elle-même »)
  • une entreprise générale qui sous-traite la totalité des travaux et exerce une mission de maîtrise d’œuvre (, Civ.3ème, 18 avril 2019, pourvoi n°18-14028).

Il convient cependant de rappeler que l’assureur

 

En l’espèce, l’assureur avait opposé une non-garantie, que la Cour d’appel de CAEN a écarté aux motifs que

  • les travaux réalisés par la société Eparco relevaient de l’activité déclarée au titre de la police Genidec,
  • cette société avait bien déclaré son activité de fabricant et de travaux de génie civil conformément à l’article 6 du chapitre « délimitation des ouvrages génie civil » de l’annexe au contrat intégrant les ouvrages relatifs au captage, à la distribution et l’assainissement, à l’irrigation et à l’assèchement
  • les travaux de génie civil litigieux se rapportaient à la fourniture et à l’installation d’une fosse septique et des éléments nécessaires à son fonctionnement et qu’ils correspondaient donc à l’activité déclarée.

La Cour d’appel de CAEN est censurée par la Cour de cassation

  • rappelant « l’obligation pour le juge de ne pas dénaturer l’écrit qui lui est soumis« 
  • estimant que « l’article 3 de la police « Genidec » prévoit que l’assurée bénéficie des garanties pour « les activités relatives à des ouvrages de génie civil : VRD collectifs, tels que définis à l’article 7 de l’annexe délimitation des ouvrages de génie civil », lequel ne mentionne pas les stations d’épuration« 
  • concluant que la cour d’appel a dénaturé les termes clairs et précis de cette stipulation.

L’activité station d’épuration n’était donc pas garantie.

Prudence donc pour les entreprises qui seront donc bien avisées de relire et vérifier régulièrement leur couverture de garantie.

Dans le cas d’une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation d’une telle décision et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l’administration, l’est également pour connaître de conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l’extinction du droit de propriété (CE, 14 Juin 2019, n°414458)

La dualité juridictionnelle présente dans le système juridique français doit conduire le demandeur à l’action à faire preuve de vigilance concernant la détermination du Tribunal compétent.

Par un arrêt du 14 Juin 2019 (CE, 14 Juin 2019, n° 414458), le Conseil d’Etat suit la jurisprudence du Tribunal des conflits, dégagée par l’arrêt « commune de Saint-Palais-sur-Mer » du 9 Décembre 2013 (Tribunal des conflits, n° C3931), qui tend à créer un bloc exclusif de compétence au profit du juge administratif, la compétence du juge judiciaire n’intervenant in fine que dans les cas les plus graves.

En l’espèce, il convient de retenir :

  • Les Epoux B. sont propriétaires d’une parcelle qu’ils ont souhaité allotir afin de faire réaliser des constructions
  • Ils ont demandé le 28 Juillet 2011 à ENEDIS (ex ERDF) de procéder à la suppression des poteaux et lignes électriques implantés, selon eux, irrégulièrement, sur leur propriété
  • Ils ont renouvelé leur demande les 16 novembre 2011, 26 février, 23 octobre et 14 novembre 2012
  • Le 5 décembre 2012, la société ERDF leur a adressé un devis relatif au coût de la mise sous terre des lignes électriques et de dépose des ouvrages litigieux.
  • les Epoux B. ont accepté ces devis et versé des acomptes, à hauteur de 50 % du montant total des travaux, puis ils ont demandé à ERDF de les indemniser des préjudices qu’ils estimaient avoir subis.
  • Par un jugement du 28 mai 2015, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande tendant à la condamnation de la société ERDF à leur verser la somme de 368 216,38 euros en réparation de leurs préjudices comme présentée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.
  • Par un arrêt du 27 juillet 2017, la Cour administrative d’appel de LYON a rejeté leur appel, estimant que les conclusions de M. et Mme B. sont relatives à l’indemnisation des préjudices découlant de l’application de la convention conclue entre eux, et en a déduit qu’elles relevaient de la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire

 

Les Epoux B. ont alors formé un pourvoi.

Le Conseil d’Etat devait se pencher sur le point de savoir si la présence d’un contrat de droit privé entre la Société ERDF et les Epoux B. devait emporter la compétence du Juge judiciaire pour connaitre de la demande d’indemnisation.

Le Conseil d’Etat prend le soin de rappeler que « la convention par laquelle M. et Mme B…ont confié à la société ERDF la réalisation des travaux de mise en souterrain des lignes électriques et de dépose des supports des ouvrages avait le caractère d’un contrat de droit privé« .

Puis, dans son considérant de principe, le Conseil d’Etat

  • rappelle que « sauf dispositions législatives contraires, la responsabilité qui peut incomber à l’Etat ou aux autres personnes morales de droit public en raison des dommages imputés à leurs services publics administratifs est soumise à un régime de droit public et relève en conséquence de la juridiction administrative. Cette compétence, qui découle du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l’article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, ne vaut toutefois que sous réserve des matières dévolues à l’autorité judiciaire par des règles ou principes de valeur constitutionnelle« 
  • énonce que « dans le cas d’une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation d’une telle décision et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l’administration, l’est également pour connaître de conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l’extinction du droit de propriété« .

L’arrêt de la Cour administrative d’appel est censuré aux motifs que :

  • les conclusions des Epoux B. tendaient principalement à faire constater le caractère irrégulier de l’implantation d’ouvrages publics sur les terrains dont ils étaient propriétaires par la société ERDF, qui ne justifiait d’aucun titre l’autorisant à les occuper, et à faire condamner cette dernière à les indemniser des préjudices qui leur avaient été causés par cette atteinte à leur propriété, indépendamment de l’engagement de la responsabilité contractuelle d’ERDF pour la mauvaise exécution du contrat portant sur l’enlèvement de ces ouvrages, né de l’acceptation par M. et Mme B…du devis qui leur avait été adressé.
  • la juridiction administrative est compétente pour statuer sur les conclusions tendant à la réparation des conséquences de l’atteinte portée à la propriété privée des Epoux B., laquelle n’a pas pour effet l’extinction de leur droit de propriété.
  • en estimant que les préjudices allégués par les Epoux B. résultaient de l’exécution du contrat que ceux-ci avaient passé avec la société ERDF, la cour administrative d’appel s’est méprise sur la portée des conclusions dont elle était saisie et a entaché son arrêt d’insuffisance de motivation en ne statuant pas sur l’engagement de la responsabilité de la société ERDF à raison de l’atteinte portée à la propriété privée des intéressés.

Il importe de souligner que la question de la bonne exécution du contrat (l’enlèvement des ouvrages) conclu entre les Epoux B. et la Société ERDF indiffère dans la détermination de la juridiction compétente. C’est la nature de la demande qui prime.

Le Conseil d’Etat s’inscrit pleinement dans la ligne de la décision du Tribunal des conflits dans l’arrêt « commune de Saint-Palais-sur-Mer » du 9 Décembre 2013 (Tribunal des conflits, n° C3931), suivi d’ores et déjà par la 3ème Chambre civile de la Cour de cassation (C.Cass., Civ. 3ème, 11 Mars 2015, pourvoi n° 13-24133).

Sauf à perdre plusieurs années en procédure inutile, il sera important de vérifier la compétence juridictionnelle avant toute action, en veillant à bien respecter la procédure applicable en droit administratif.