Dommages de travaux publics et requête en injonction à faire cesser le dommage présentée par le tiers victime : conditions de mise en œuvre et liaison du contentieux (CE, Sect, 6 Décembre 2019, n° 417167)

Les tiers à un ouvrage public bénéficient d’un régime de responsabilité sans faute, plus favorable (en ce sens : CE, 26 Février 2001, requête n° 196759). Ils sont dispensés de rapporter la preuve d’une faute du maître d’ouvrage, du locateur d’ouvrage ou du maître d’œuvre intervenus à l’acte de construire. Il leur suffit de rapporter la preuve de l’implication de l’ouvrage public dans leur dommage.

La réparation pécuniaire peut cependant ne pas suffire, en particulier si le dommage persiste dans le temps.

Le Juge des référés peut prononcer une injonction, laquelle peut s’accompagner de l’astreinte prévue à l’article R. 921-1-1 du Code de justice administrative.

 

Ces dispositions peuvent s’avérer précieuses lorsqu’un dommage lié à un ouvrage public est sur le point de survenir. L’objectif est ici de prévenir plutôt de réparer pécuniairement un dommage. Cette action est cependant soumise à plusieurs conditions :

  • La demande ne doit pas être « manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence du juge administratif « , c’est-à-dire qu’elle doit présenter un lien minimum avec la compétence du Juge administratif. Il conviendra donc d’être prudent avec les EPIC (Etablissement Public Industriel et Commercial)
  • Les mesures sollicitées doivent être utiles et ne se heurter à aucune contestation sérieuse
  • Une situation d’urgence doit être caractérisée.

Le Conseil d’Etat fait cependant une appréciation rigoureuse de la condition de l’urgence (CE, 28 Février 2019, requête n° 424005).

Le requérant, victime et tiers à l’ouvrage public pourra alors tenter, à l’occasion de son recours en plein contentieux aux fins d’indemnisation, de solliciter en outre que la personne publique soit condamnée à prendre toutes les dispositions nécessaires pour mettre fin au dommage.

La Section du contentieux du Conseil vient de prononcer un arrêt important à ce sujet en précisant :

  • Les conditions dans lesquelles le Juge administratif peut délivrer une injonction pour faire cesser le dommage de travaux publics
  • Les conditions de liaison du contentieux dans ces circonstances.

En l’espèce, sur le plan factuel, il convient de retenir que le syndicat des copropriétaires du Monte Carlo Hill a demandé au tribunal administratif de Nice

  • d’annuler la décision de la commune de Beausoleil du 30 septembre 2011 rejetant sa demande de procéder à la réfection de l’étanchéité de la voie piétonne située entre les immeubles de la copropriété
  • d’enjoindre à la commune de procéder à ces travaux ainsi qu’à la réfection des parties d’immeubles affectés par ces désordres
  • de condamner la commune à lui payer la somme de 30 000 euros correspondant à des frais d’étude du géomètre-expert, la somme de 50 000 euros de dommages et intérêts à titre de réparation du préjudice résultant de l’empiètement des bancs sur sa propriété et la somme de 46 756,38 euros à titre de remboursement de frais avancés par la copropriété pour l’entretien des jardinières.

Par un jugement n° 1104067 du 10 janvier 2017, le tribunal administratif de Nice a partiellement fait droit à cette demande en

  • annulant la décision attaquée
  • condamnant la commune à payer au syndicat requérant la somme de 38 920,60 euros
  • mettant à sa charge les frais d’expertise
  • enjoignant à la commune de procéder ou de faire procéder aux travaux de reprise nécessaires pour mettre fin à la défaillance d’étanchéité dans un délai de six mois.

Par un arrêt n°s 17MA01026, 17MA01447 du 9 novembre 2017, la cour administrative d’appel de Marseille a, sur appel de la commune de Beausoleil

  • annulé partiellement ce jugement en tant qu’il a annulé la décision de la commune du 30 septembre 2011 et enjoint à celle-ci de procéder ou de faire procéder aux travaux nécessaires pour mettre fin au défaut d’étanchéité de la voie piétonne
  • rejeté le surplus des conclusions des parties.

Le syndicat des copropriétaires du Monte Carlo Hill a formé un pourvoi contre cet arrêt.

Le Conseil d’Etat a toujours refusé de faire usage de son pouvoir d’injonction, en matière de travaux publics, pour des demandes de démolition ou de modification (par exemple : CAA DOUAI, 29/12/2006, n°05DA01477).

Pour contourner cette difficulté, il revenait alors au demandeur d’attaquer le refus de la personne publique de détruire ou modifier son ouvrage public, en y ajoutant une demande d’injonction (en ce sens : CE, 26/02/2016, n°389258).

Le Conseil d’Etat va expliciter le contrôle qu’il entend opérer, reprenant à son compte une ligne jurisprudentielle développée par plusieurs cours administrative d’appel (CAA MARSEILLE, 05/06/2014, n°12MA00631 ; CAA NANCY, 09/04/2015, n°13NC02290).

Par son arrêt de Section en date du 6 Décembre 2019 (CE, Sect, 6 Décembre 2019, n° 417167), publié au Recueil, le Conseil d’Etat va d’abord rappeler qu’en matière de dommages de travaux publics, le Juge administratif peut délivrer une injonction à une personne publique de prendre les mesure de nature à mettre fin au dommage causé par un ouvrage public, ou à tout le moins les mesures permettant d’en pallier les effets :

  • lorsqu’il prononce une condamnation contre cette personne publique, déclarée responsable de dommages qui trouvent leur origine dans l’exécution de travaux publics ou dans l’existence ou dans le fonctionnement d’un ouvrage
  • lorsque la personne publique comment une faute en s’abstenant de prendre les mesures de nature à y mettre fin ou à en pallier les effets
  • s’il est saisi de conclusions en ce sens
  • en appréciant la situation à la date à laquelle il statue.

Puis le Conseil d’Etat explique sa méthode d’évaluation pour caractériser une faute de la personne publique. Le Juge administratif doit

  • prendre en compte l’ensemble des circonstance de fait à la date de sa décision
  • vérifier si la persistance du dommage trouve son origine dans l’exécution défectueuse des travaux ou dans un défaut ou un fonctionnement anormal de l’ouvrage. Il ne peut pas, par contre, prendre en compte la persistance d’un dommage qui trouverait son origine dans la seule réalisation de travaux ou la seule existence d’un ouvrage
  • si la persistance du dommage trouve son origine dans l’exécution défectueuse des travaux ou dans un défaut ou un fonctionnement anormal de l’ouvrage, alors, s’assurer qu’aucun motif d’intérêt général, qui peut tenir au coût manifestement disproportionné des mesures à prendre par rapport au préjudice subi, ou aucun droit de tiers, ne justifie l’abstention de la personne publique.

Si le Juge administratif ne peut caractériser une faute au regard de ces critères, il ne peut faire droit à une demande d’injonction. Il ne pourra que décider que l’Administration aura le choix entre

  • le versement d’une indemnité dont il fixe le montant
  • la réalisation de mesures dont il définit la nature et les délais d’exécution.

C’est uniquement sur le terrain de la responsabilité pour faute que le Juge administratif pourra délivrer une injonction, le Conseil d’Etat ayant refusé d’étendre cette solution au régime de la responsabilité sans faute des dommages de travaux publics dont bénéficie les tiers à ces ouvrages (CE, 18/03/2019, n°411462).

Pour envisager le prononcé d’une astreinte, le Conseil d’Etat précise

  • qu’il suffira au Juge administratif d’être saisi d’un mémoire sollicitant l’annulation du refus de la personne publique de mettre fin au dommage, assortie de conclusions aux fins d’injonction à prendre de telles mesures
  • que le refus de la personne publique a eu pour effet de lier le contentieux.

Le prononcé d’une injonction figure parmi les modalités de réparations du dommage. D’un recours en excès de pouvoir, le contentieux bascule en recours de plein contentieux, avec la possibilité de recourir aux injonctions.

En l’espèce, pour rejeter la demande du Syndicat de copropriété tendant à ce qu’il soit enjoint à la commune de faire procéder aux travaux de reprise nécessaires pour mettre fin au défaut d’étanchéité de la voie piétonne, la Cour administrative d’appel de MARSEILLE avait estimé que

  • la responsabilité de la commune était engagée vis-à-vis d’un tiers du fait d’un dommage de travaux publics
  • en l’absence de faute de la victime, la commune devait être condamnée à réparer l’intégralité des dommages subis par le syndicat des copropriétaires du Monte Carlo Hill
  • la commune de Beausoleil n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en décidant de ne pas procéder à de tels travaux, eu égard notamment à leur coût au regard des priorités budgétaires de la commune.

L’arrêt est censuré par le Conseil d’Etat, reprochant à la Cour administrative d’appel d’avoir commis une erreur de droit car il lui appartenait de déterminer si l’abstention de réaliser les travaux demandés était, eu égard au coût des travaux rapporté à la gravité du préjudice et à l’existence éventuelle d’une atteinte à l’intérêt général, constitutive d’une faute, après avoir constaté que

  • l’action engagée tendait à la mise en cause de la responsabilité de la commune et non, seulement, à l’annulation du refus de la commune d’exécuter des travaux
  • le dommage perdurait.

Cette décision marque un pas supplémentaire du Juge administratif dans le maniement de son pouvoir d’injonction. Au requérant de bien maîtriser les critères explicités.